Сингапурские грезы казахстанских чиновников
В начале мая, очередная высокопоставленная казахстанская делегация с рабочим визитом посетила Сингапур. Как было заявлено, основной целью визита являлось изучение сингапурского опыта государственного управления и планирования.
О том, что Казахстан в качестве ориентира выбрал именно сингапурскую модель, говорил несколько лет назад еще Кайрат Келимбетов, когда возглавлял министерство экономики и бюджетного планирования, которое принимало участие в разработке первой версии административной реформы. Тогда речь шла о создании классической модели «государства-корпорации». Вот цитата одного из интервью Кайрата Келимбетова в 2004 году: «Казахстан только на пути становления. Мы лишь формируем государственную службу, в отличие от тех стран, где она складывалась веками. При выборе модели мы опирались на наиболее эффективный опыт. Согласно данным Всемирного банка — анализу регуляторного бремени и эффективности госаппарата, таковым признан опыт Сингапура, в отличие от среднеевропейской страны. Его мы и берем на вооружение».
Но отличием от Казахстана является то, что в основе сингапурского экономического чуда изначально лежала успешная административная реформа. У нас же наоборот, необходимость проведения административной реформы связано с тем, что ее отсутствие начинает тормозить развитие экономики, в целом, снижая ее конкурентоспособность. Естественно, что наша республика находиться в более сложном положении, так как правительство поставило цель нанести удар по уже сложившемуся бюрократическому корпоративизму.
Понятно, что конкурентоспособная экономика не может быть без конкурентоспособного государственного аппарата и прозрачных национальных компаний. И как показывает мировой опыт, любая «административная реформа» обычно начинается по нескольким причинам. Это могут быть финансово-экономические проблемы, что уже наблюдается в Казахстане с конца прошлого года. Либо осознание обществом неэффективности, как существующей системы управления, так и взаимодействия государства и общества. Нередко такое осознание приходит к руководству страны, которое видит, что бюрократический аппарат не успевает реагировать на объективные потребности экономического и политического развития. Иногда причиной является нарушение экологического баланса, при котором, говоря языком биологов, количество живых организмов на какой-либо территории превышают объемы кормовой базы. Проще говоря, количество чиновников начинает превышать количество работающих людей при параллельном сокращении доступа к распределительной кормушке. В результате назревает внутреннее бюрократическое напряжение, когда нижние звенья бюрократического аппарата уже не могут обогатиться, а верхние не хотят делиться. И напряжение надо как-то снимать, в том числе через «административную реформу». Хуже, если конкурирующие группы интересов рассматривают «административную реформу» в качестве дополнительного инструмента перераспределения своего влияния.
Что касается Казахстана, то официально главной целью «административной реформы» было заявлено повышение эффективности бюрократического аппарата, внутри которого хотят провести четкую границу между тремя функциями: разработка стратегии (министерства); контроль и надзор (служба внутреннего контроля); реализация. Кроме этого назывались еще три цели: снижение государственных расходов; необходимость расширения способности правительства к реализации проводимой политики; улучшение государством функций работодателя.
Но возникают два закономерных вопроса: 1. «По каким критериям будут определять эффективность всего бюрократического аппарата в Казахстане?». 2. «Кто будет этим заниматься?». В том же бизнесе все намного легче, так как здесь эффективность и конкурентоспособность определяется понятием «коммерческой прибыли». Вполне возможно по отношению к государственным органам власти речь идет о «социальной прибыли», то есть о росте доверия населения к власти в целом. При этом сам Ли Куан Ю как-то отметил, что самое главное в административной реформе иметь чистую центральную власть. Если люди наверху не являются образцом и примером моральных стандартов, которые они постепенно внедряют на более низкие уровни власти, сделать что-либо очень трудно.
В то же самое время, можно увидеть некоторое противоречие, которое существует между разными моделями выстраивания эффективного государственного управления. Если сингапурская модель, в первую очередь, делает акцент на модернизации управленческого аппарата, приближая его к корпоративному управлению без демократических механизмов, то, например, Всемирный банк, выделяет шесть главных составляющих такого управления. Во-первых, это гражданское участие и подотчетность. Во-вторых, политическую стабильность и отсутствие насилия. В-третьих, эффективность деятельности правительства. В-четвертых, качество инструментов и институтов регулирования. В-пятых, наличие правого государства. В-шестых, сдерживание коррупции. Как видно, на первое место, Всемирный банк все-таки ставит именно гражданское участие, что практически отсутствует в модели Ли Куан Ю. В этом случае, оправданным является вывод экономистов Кифера и Шифли о том, что: «Лучше развиваются не те страны, которые богаты природными ресурсами и не те, которые проводят правильную экономическую политику, а те, где существует устойчивая и прозрачная система правил».
С другой стороны, глобальный рейтинг качества государственного правления, который составляет Всемирный банк также не истина в последней инстанции. Как говорит уже упомянутый ведущий экономист ВБ Филип Кифер, всегда следует учитывать то, что управление - чрезвычайно многомерное понятие. Свести его даже к шести параметрам очень сложно. Вторая проблема в том, что не так-то легко определить, что такое вообще эффективное государственное управление. Для одних это демократическое правление, для других стабильный экономический рост. Вот, например, немецкий эксперт Флориан Виллерхаузен считает, что и авторитарные режимы, могут быть успешными в экономическом плане. Хотя традиционно политологи утверждали, что экономический рост приводит к росту демократии, и наоборот. Здесь видно влияние известного многим политологам «Закона Сеймура Липсета», который гласит, что с повышением благосостояния увеличиваются политические свободы. Но тот же российский экономист Андрей Илларионов месяц тому назад на одной из казахстанских конференций говорил о наличии так называемого принципа «ножниц» в России и Казахстана, когда существует разрыв между ростом ВВП и низким институциональным развитием. Ему вторит и Аурель Круассан, профессор политологии из Гейдельберга, считающий, что уровень благосостояния сам по себе не является достаточным условием для перехода к демократии. Но он способствует тому, что политическая система остается стабильной. То есть экономический рост укрепляет любой режим, независимо от того, демократический он или авторитарный. А вот в вопросах устранения любых кризисов есть разница между этими системами. При этом Филиппа Кифера удивляет то, что очень часто любой разговор о качестве управления воспринимается правительствами куда болезненнее, чем разговор о качестве системы здравоохранения или образования. Хотя, если сказать, что в какой-либо стране низкий уровень здравоохранения, - это практически то же самое, что обвинить ее правительство в некомпетентности, ведь между этими параметрами существует причинно-следственная связь.
При этом в политической истории еще не было случая, чтобы эффективность государственного аппарата повышалась благодаря тому, что административную реформу проводят сами чиновники. Понятно, что появление нового поколения казахстанских чиновников, которые рассматривали бы себя в качестве менеджеров, нанятых народом для оказания государственных услуг, займет гораздо больше времени, чем хотелось бы. Но текущие потребности политического и экономического развития не дают возможности ждать. Эффективная реализация государственных программ необходима уже сейчас. В этом случае, значительную помощь государственному аппарату могут оказать многочисленные негосударственные структуры, как, например, неправительственные организации и политические партии. Плодотворная кооперация между НПО, партиями и государственными структурами в сочетании с механизмом электронного правительства помогло бы решить большое количество существующих проблем в функционировании государственного аппарата. Прозрачность, отчетность перед обществом, многочисленные социальные лифты для карьерного роста благодаря профессиональным данным – все это помогут данной административной реформе. И здесь довольно интересной может быть разработка экспертной группы «Сигма» по определению четырех вариантов экономического и политического развития России, которые применимы ко многим постсоветским странам, в том числе и к Казахстану. В частности обращает на себя внимание то, что улучшение условий для бизнеса и совершенствование государственных институтов более вероятно при модернизации, в том числе государственного аппарата.
|
Цели
|
Рантье
|
Мобилизация
|
Инерция
|
Модернизация
|
|
Обеспечение макроэкономической стабильности |
Низкий
|
Низкий
|
Средний
|
Высокий
|
|
Стимулирование роста экономики
|
Средний
|
Высокий
|
Высокий
|
Средний
|
|
Повышение уровня жизни, решение социальных проблем |
Высокий
|
Средний
|
Средний
|
Средний
|
|
Улучшение условий для бизнеса
|
Низкий
|
Низкий
|
Низкий
|
Высокий
|
|
Укрепление государства
|
Средний
|
Высокий
|
Средний
|
Низкий
|
|
Совершенствование государственных институтов |
Низкий
|
Низкий
|
Низкий
|
Высокий
|
|
Снижение расслоения населения по доходам |
Средневысокий
|
Средний
|
Средний
|
Высокий
|
К нам едет «продукт Путина»
Вторая половина мая будет довольно интересная, так как к нам на огонек, совсем скоро, заглянет новый президент России Дмитрий Медведев, который, как в свое время выражались некоторые казахстанские чиновники, является «продуктом Путина».
Конечно, многое будет зависеть от того, какие личные отношения Медведев выстроит с Назарбаевым, так как здесь уже присутствует существенная разница в возрасте, в ментальности и в политическом опыте. Если Владимира Путина еще приняли как ставленника опытного советского аппаратчика Ельцина, которого хорошо знал сам Назарбаев, то Медведев совсем из другого поколения. Поэтому какое-то время уйдет на притирку в их отношениях. Не стоит забывать, что, особенно в странах Центральной Азии, приоритеты внешней политики определяются президентами, нередко исходя из личных симпатий и антипатий.
Вот только непонятно, в Казахстан Медведев заедет по дороге в Китай, куда также собирается, или же с вполне конкретной целью показать всему миру и другим постсоветским государствам, кто Москве все-таки ближе? Скорее всего, что второе. Ведь от бывшего президента Дмитрий Медведев получил в наследство не только жестко-прагматичную внешнюю политику, но также набор друзей и недоброжелателей. В таких условиях, старый партнер дороже новых двух. Кстати, для нашей республики, с точки зрения, того же самого прагматизма, конфронтация России с Западом принесет больше выгод, чем потерь.
Если исходить из того, что трения с Западом у России, по мере роста ее геополитических амбиций, будут усиливаться, потребность в сохранении партнерских связей с Казахстаном у Москвы сохраниться. В этом случае, с Кремлем легче будет договариваться. А договариваться есть о чем. Взять хотя бы резиновую проблему с увеличением объема прокачки нефти по КТК. Дошло до того, что нежелание России увеличивать мощности КТК, заставило компанию «Chevron» заявить о том, что она выступает за развитие транспортных мощностей на южном направлении, прежде всего через систему Баку-Тбилиси-Джейхан, так как задержка с расширением КТК заставляет усомниться в долгосрочных перспективах роста объемов транспортировки нефти в северном направлении. Или же проблема создания единого таможенного пространства. В прошлом году Россия, Казахстан и Беларусь соглашение вроде бы подписали. Даже наднациональный орган создали. А конкретных движений еще нет. Каждый опять тянет одеяло на себя. В частности, последние ограничения на импорт сахара в Казахстан уже вызвали негативную реакцию в России, которая увидела в этом невыполнение Казахстаном своих обязательств по созданию этого пространства. Не стоит забывать и об усилении экономической конкуренции российских и казахстанских компаний на рынках государств дальнего и ближнего зарубежья. В таких условиях, надо добавить динамичности ЕвразЭС. Ведь кроме России и Казахстана этим вряд ли кто-то займется. Тем более что между двумя государствами общих точек соприкосновения больше, чем конфронтационных зон.
Политический мазохизм
Впервые за долгие годы очередной доклад «Freedom House», скорее всего, вызовет злорадную улыбку у многих авторитарных режимов, которые раньше гневно сдвигали брови в ответ на любую критику со стороны этой международной организации.
В этот раз, ситуация иная, так как «Freedom House» подготовил доклад, посвященный соблюдению прав человека в США под провокационным названием: «Сегодняшний американец. Насколько свободен?».
В основной своей массе критика стандартная. Это ограничение прав и свобод американцев после террористических актов 11 сентября 2001 года, создание сети тайных тюрем ЦРУ и тюрьмы в Гуантанамо, большое количество заключенных, «Патриотический акт» и т.д. Хотя есть и довольно привычные для нас, но необычные для западных демократий обвинения в использовании административного ресурса. Вот только непонятно, что здесь авторы доклада имели в виду. Неужели администрация Джорджа Буша-младшего звонит лояльным губернаторам штатов и просит «почистить списки выборщиков» или отключить свет во время выступлений кандидатов от демократической партии.
Еще более экзотично выглядит тезис о наличии кранизма, то бишь кучкования старых друзей или однокашников вокруг американского президента, которые к тому же не имеют достаточной квалификации и опыта. Конечно, понятно, что в США давно уже никого не удивишь семейными политическими кланами, будь то Кеннеди, Буши или Клинтоны. Но странным образом такое положение вещей почему-то не сказывается на уровне политической коррупции в США, которая значительно меньше, чем во многих других странах. И здесь, с точки зрения логики постсоветского человека, ситуация действительно необычная. Ведь он не получает ответа на простой житейский вопрос: «Зачем тогда вообще идти во власть и еще тянуть с собой друзей?». Но в этом и особенность любой электоральной политики, когда репутация часто бывает дороже денег. Хотя, может быть, причина состоит еще и в том, что в таких системах к власти часто приходят не бедные люди с комплексом материальной неполноценности, а люди познавшие власть денег и уже успевшие насытится ею.
Конечно, для кого-то этот доклад хороший повод поплясать на костях Дяди Сэма с криками: «Ага! Попались янки! А еще нас учить вздумали!». Но смущает тот факт, что 80% деятельности «Freedom House» финансируется не Уго Чавесом или другими антиамериканистами, а самим руководством США. Но тогда, что это за «политический мазохизм» такой? Скорее всего, ларчик открывается просто. В конечном счете, американские налогоплательщики, деньгами которых распоряжается власть, имеют право и на такую нелицеприятную информацию. А самокритичность один из показателей демократии, даже если эта демократия не совершена. Как говорится, здоровое общество перенесет даже нездоровую критику. Ведь иногда полезно снимать розовые очки, которые часто порождают политическую близорукость и, что еще опаснее, политическую слепоту.
К визиту президента Таджикистана Э.Рахмона в Казахстан
Неделю назад в Казахстане состоялся официальный визит президента Таджикистана Э.Рахмона.
Стоит отметить, что это ответный визит, так как в сентябре прошлого года состоялся официальный визит президента Казахстана в Таджикистан. Самым интересным моментом этого визита являлось то, что президент Назарбаев тогда предложил Таджикистану создать межгосударственный совет. Такой совет уже существует между Казахстаном и Кыргызстаном, в первую очередь для реализации совместных экономических проектов. Также обращает на себя внимание идея о создании казахстанско-таджикского инвестиционного фонда с уставным капиталом в $100 миллионов долларов. Аналогичный фонд был также сформирован между Казахстаном и Кыргызстаном. Поэтому, одной из целей визита Э. Рахмона, скорее всего, является обсуждение этих проектов.
Все это говорит о том, что Казахстан все активнее пытается привлечь на свою сторону Душанбе и Бишкек, которые, в отличие, например, от Узбекистана, признают экономическое лидерство Казахстана в Центральной Азии. Кроме этого, Таджикистан и Кыргызстан нуждаются в долгосрочных инвестициях, которые готов предоставить Казахстан. Сейчас казахстанский бизнес уже присутствует в Таджикистане. Здесь имеет ряд проектов государственная холдинговая компания Казахстана «Самрук», Банк ТуранАлем, Казкоммерцбанк, АТФ-Банк, приобретший недавно в собственность таджикский Сохибкорбанк. Кроме финансового сектора Казахстан стремится закрепить свое влияние в водно-энергетической сфере, горнорудной промышленности, в областях транспорта и телекоммуникаций.
Также не стоит забывать, что еще в феврале текущего года Душанбе обратился к международному сообществу с призывом об экономической помощи. Это было связано с тем, что кризисные явления негативно отразились на продовольственном снабжении страны, поставили в крайне тяжелое положение промышленные предприятия. В это же самое время, у этой республики испортились отношения с некоторыми российскими компаниями. На этом фоне, некоторые решения казахстанского правительства направленные на защиту внутреннего энергетического и продовольственного рынков, могут ударить по Таджикистану. В частности, речь идет о введение запрета на экспорт казахстанского зерна до сентября 2008 года, а также повышение экспортной пошлины на вывоз сырой нефти. Все это сильно беспокоит Душанбе, который сильно зависит от поставок казахстанской пшеницы и ГСМ. Поэтому, нельзя исключать того, что президент Таджикистана также будет делать на этом акцент.
Что касается других совместных проектов между Казахстаном и Таджикистаном, то следует вспомнить, что в ноябре прошлого года в Душанбе восемь стран согласовали транспортную стратегию стоимостью более $18 млрд. долларов. Данная стратегия предусматривает развитие и реабилитацию автомобильных дорог, аэропортов, железных дорог. Проект был согласован 6-й Министерской встречей, в которой приняли участие представители Афганистана, Азербайджана, Китая, Казахстана, Кыргызстана, Монголии, Таджикистана, Узбекистана, Азиатского банка развития, Всемирного Банка и других международных организаций. Стратегия охватывает шесть приоритетных транспортных коридоров, связывающих страны между собой и рынками Европы, России Восточной и Южной Азии, Персидского залива и другие. В то время как сейчас на государства Центральной Азии приходится менее 1% всей торговли между Европой и Азией. Это приводит к тому, что страны региона находятся на периферии основных торговых маршрутов. Например, Казахстан, по данным Всемирного Банка, занимает лишь 133 место из 150 стран с точки зрения транзитной привлекательности. Попытка перетянуть на себя часть транспортных маршрутов с Востока на Запад также важны и для других стран Центральной Азии, которые хотят за счет транзита существенно пополнить поступления в бюджет. Это актуально как для Таджикистана, так и для Казахстана, который уже принял транспортную стратегию делающую акцент на использование транзитных возможностей.
Оппозиция напомнила о себе
На прошлой неделе казахстанская оппозиция решила снова напомнить о своем существовании. В частности, партия «Азат» потребовала созвать при Президенте страны Антикризисное совещание, которое должно принять срочные меры для решения возникших социально-экономических проблем в стране.
Интересно то, что данное совещание оппозиция рассматривает как альтернативу действующему правительству, так как итогом ее деятельности должна быть не только программа неотложных мер по преодолению кризисных явлений, но и появление некоего «заместителя» президента по социально-экономическим вопросам пользующегося доверием широких слоев населения. Судя по всему, речь идет о ком-то из оппозиционных лидеров.
С одной стороны, вполне логично, что оппозиция решила воспользоваться непростой социально-экономической ситуацией для того, чтобы набрать дополнительные политические очки. Это нормальная практика во многих странах. Тем более, что замедление темпов экономического роста и высокая инфляции автоматически увеличило в стране количество социально уязвимых слоев населения, что всегда играет на руку оппозиции. И объективности ради стоит отметить, что некоторые ее тезисы вполне актуальны. Взять хотя бы замену 13%-го НДС 5%-ным налогом с розничных продаж, снижение для несырьевого сектора ставки корпоративного подоходного налога, облегчение административного бремени в целом для малого и среднего бизнеса, который сейчас находится в крайне опасном положении. Или же идею о снижении до нуля минимальных резервных требований для банков, чтобы расширить их возможности по кредитованию экономики и населения. Здесь вспоминаются слова одного из казахстанских банкиров по поводу того, что проблему той же инфляции можно решать не столько монетарными способами, сокращая денежную массу, а, сколько, стимулируя производство товаров, создавая условия для свободной конкуренции.
С другой стороны, возникает такое ощущение, что сами оппозиционеры не очень-то верят в реализуемость своих предложений. Появление Антикризисного совещания также маловероятно, как и использование средств Национального фонда, для повышения ликвидности казахстанской экономики, учитывая то, что против этого выступает президент. В целом, обвиняя руководство страны в неспособности оперативно реагировать на возникшие экономические проблемы, оппозиция с самого начала делает ставку на конфронтационную модель поведения, которая, как показывает практика, ни к чему не приводит. Более того, требуя отставки Карима Масимова, оппозиция, сама того не подозревая, продлевает его пребывание на этом посту. Ведь даже если эта отставка и предполагалась, президент, в ближайшее время, не будет делать никаких шагов в данном направлении, чтобы это не выглядело как уступка оппозиции.
-
Персона
Главный редактор сайта risk.kz
:
Досым Сатпаев - директор "Группы оценки рисков", кандидат политических наук.
