Пенная вечеринка бюрократии

Август 12, 2015
Pro et Contra  ·    

Группа оценки рисков

Самая главная проблема многих административных реформ, которые затевались в Казахстане, заключалась в том, что телегу все время ставят вперед лошади. То есть реформу бюрократического аппарата у нас пытаются провести без реформы политической системы. Хотя любой бюрократический аппарат лишь часть этой системы. Какой смысл пытаться лечить только руку, если болезненные симптомы есть во всем государственном организме. К ним относятся фаворитизм, корпоративизм, коррупционная рента, синдром «временщика» и др. Ведь если взять ту же коррупцию в Казахстане, то одними силовыми методами ее не побороть. Тем более что антикоррупционная борьба у нас все еще имеет какой-то избирательный характер. В конечном счете, коррупция в Казахстане играет роль механизма неравномерного распределения теневых доходов внутри бюрократического аппарата страны. А коррупционные механизмы помогли выстроить некий баланс внутри элиты, поэтому если у высокопоставленного чиновника нет коррупционного скелета в шкафу, то он своим присутствием нарушает равновесие. Кроме этого, особенностью сегодняшнего Казахстана является то, что кадровой политикой у нас занимается не государство, а теневые группы давления. При этом принцип «меритократии», о котором сейчас любят говорить наши чиновники, здесь ни при чем. Именно принадлежность к той или иной околовластной группировке увеличивает шансы для того, чтобы попасть во властную обойму. А с точки зрения формирования эффективного механизма циркуляции управленческих кадров, «социальные лифты» должны иметь горизонтальные связи, когда любой человек может перейти из одного социального слоя в другой не по протекции, а благодаря своим способностям. Таким образом, любая административная реформа и попытка запустить «свежую кровь» в управленческий аппарат не будут эффективными в обществе, где многие люди при всем своем желании и способностях все время будут упираться в искусственные потолки негласных правил игры, где главным является не вопрос: «Что ты умеешь?», а вопрос: «Под кем ты ходишь?».

Также неэффективный бюрократический аппарат порождает эффект искаженной петли обратной связи, когда центры принятия решений либо не получают всю информацию снизу, либо получают ее в искаженном виде. О деформации исполнительной вертикали уже не раз говорилось. Есть верховная власть - президент, правительство, парламент. Есть средний и низовой уровни власти. Но между этими уровнями уже давно разорвана эта информационная петля. Хотя в статье 23. Закона РК ««О национальной безопасности Республики Казахстан», говорится о недопущении информационной изоляции президента, парламента, правительства и сил обеспечения национальной безопасности Казахстана.

Добавьте сюда еще слабость базовых институтов социализации, которые во многих странах также играют роль «социальных лифтов». Речь идет о политических партиях, профсоюзах, неправительственных организациях, университетах, СМИ и т.д. В других странах, реальная, а не мнимая деятельность этих игроков, а также конкуренция между ними автоматически поднимает на вверх большое количество способных людей, из которых также может формироваться политическая элита. Кстати, еще одной кадровой скамейкой могли бы быть институты местного самоуправления, а также выборные акимы низового уровня, которые прошли бы «огонь и воду» общения с народом. То есть административную реформу надо начинать не только сверху, но и снизу с участием самих граждан. Конечно, президент также упоминал внедрение механизмов низовой демократии, чтобы повысить доверие граждан к власти. В частности речь шла об отчетности руководителей государственных органов на местах и повышении прозрачности принятия решения, в том числе благодаря закону «О доступе к публичной информации». Также, по мнению президента, важно усилить роль общественных советов при государственных органах и акимах, а также расширить участие представителей гражданского общества в распределении бюджетных средств, особенно в регионах. Кроме этого было предложено поэтапно сокращать зоны ответственности государственных органов, передавая полномочия, связанные с оказанием социально-значимых государственных услуг, институтам гражданского общества. Но все эти предложения напрямую связаны с необходимостью внедрения в Казахстане институтов местного самоуправления, чьи функции сейчас формально выполняют маслихаты аффилированные с акиматами. Парадокс состоит в том, что выборы акимов доверили маслихатам, большинство из которых вообще имеют низкую степень доверия среди граждан. Возникает ощущение, что власть попала в ловушку. С одной стороны, она понимает, что необходимо повысить эффективность работы государственного аппарата на местах на фоне роста протестных настроений в регионах. Но, с другой стороны, центр боится дать инициативу низам. В то же самое время, многие эксперты уже давно говорят о том, что в Казахстане необходимо принятие отдельного закона «О местном самоуправлении». Таким образом, без появления в стране закона о местном самоуправлении, все эти предложения так и повиснут в воздухе. Существующий ныне закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» не способен реализовать все пожелания о той же бюджетной децентрализации и прозрачности, к которой призывает глава государства. Хотя доверие к центральной власти у многих людей в регионах выстраивается именно через доверие к местным органам государственного управления и через эффективность местного самоуправление. Когда граждане видят, что государство доверяет им формировать свои органы управления на местах для повышения эффективного менеджмента, то и доверие к государству также растет. Параллельно с этим поднимается уровень политической и правовой культуры, как у граждан, так и у чиновников. Таким образом, введение местного самоуправления и прямой выборности акимов на низовом уровне помогло бы реализовать две государственные задачи. Во-первых, решить значительное количество местных проблем, повысив качество управления территориями за счет внедрения новых критериев оценки проделанной работы. Во-вторых, снизит социальную напряженность. А заявление власти о том, что общество не готово к демократии напоминает анекдот, когда один еврей чуть ли не каждый день приходит в синагогу и молит бога о том, чтобы он помог ему выиграть в лотерею. И это продолжается так долго, что, наконец, Бог не выдержал и с небес говорит еврею: «Да как же тебе помочь, если ты даже лотерейный билет не покупаешь?!». Возникает аналогичный вопрос: «Как общество будет готово к демократии, если людей не учат пользоваться демократическими инструментами?».

Таким образом, без политической реформы, результатом которой должно быть большое количество социальных и политических институтов, где мог бы формироваться будущий кадровый резерв страны, данные попытки будут бесплодны. В свое время, я уже не раз обозначал несколько основных направлений политической реформы, которые могли бы, в том числе, сделать административный аппарат более успешным. Это, так называемый принцип шести «П»: политические институты (формирования публичной политики вместо теневой), правовая реформа (восстановление системы сдержек и противовесов); парламентская реформа (законодательная ветвь власти, как коллективный преемник); партийная реформа (снижение влияния групп давления); процесс децентрализации по горизонтали и вертикали (разделение властей, выборность местной исполнительной ветви власти и создание эффективных институтов местного самоуправления); прочный экономический фундамент, опирающийся на развитый человеческий капитал (социальный эллипс вместо пирамиды неравенства). При этом, одной из главных целей политической реформы должно быть повышение общественного контроля над деятельностью государственных структур, квазигосударственных институтов и национальных компаний. Любая транспарентность повышает ответственность, которая, в свою очередь, закладывает основу для эффективного государственного менеджмента. Кстати, бизнес также должен быть заинтересован в политических реформах, так как при их успешном проведении он получает твердые гарантии права на собственность, которую у него не отнимут лишь только потому, что она приглянулась кому-то в элите. Тем более что среди пяти институциональных реформ, о которых говорил президент, также упоминается верховенство закона и гарантия сохранения частной собственности.

Власть, конечно, понимает, что существующая государственная машина уже давно является тормозом для реализации тех же экономических программ развития. То есть в Казахстане, создали классический бюрократический корпоративизм, где чиновник стал главной фигурой на фоне большого количества государственных и квазигосударственных «зонтичных» структур, контролирующие те или иные экономические сферы. С другой стороны, власть все время пытается провести очередную реформу только силами самих чиновников или при поддержке аффилированных с властью структур. Но любой бюрократический аппарат изначально очень консервативен и, ждать от него каких-то серьезных реформ не стоит, если нет стимула извне. Тем более, что правящие элиты практически во всех политических системах всегда проходили три этапа. Первый был связан с накоплением первоначального капитала. В разных странах этот процесс занимал разное время. Второй этап связан с сохранением того, чтобы было накоплено или награблено. Обычно здесь и происходят самые кровавые битвы между сторонниками status quo и желающими поменять правила игры. Третий этап самый интерес, но не всегда и не везде достижимый. Он связан с трансформацией капитала материального в репутационный капитал. Наши элитные группировки находятся на втором этапе. То есть они заинтересованы больше в сохранении существующего status quo, чем в реформировании. Кстати, схожая проблема существует и в соседней России. Вот недавно президент «Сбербанка» Герман Греф, дал довольно интересное интервью российское газете «Ведомости». При этом некоторые его тезисы можно с успехом переложить и на казахстанскую действительность. Например, нельзя не согласиться с его утверждением о том, что бюрократическая машина не нацелена на результат, так как она генерирует процесс, генерирует большое количество все новых документов, ведь руководство страны постоянно недовольно неэффективной работой. Эта машина воспроизводит все больше пены, в результате, к старым нерешенным проблемам присоединяются новые. Центр снова выражает неудовольствие, и бюрократическая машина в страхе генерирует новую бумажную пену, пытаясь больше угодить руководству, чем гражданам. Кстати, в качестве одного из способов повысить эффективность работы госаппарат, Герман Греф рассматривал создание специального отдельного агентства по реформированию при руководстве страны, например, по аналогии с Агентством «Performance Management and Delivery Unit» в Малайзии. Но, вряд ли появление новой бюрократической единицы является надежным способом для проведения эффективной административной реформы. В первую очередь, необходима политическая воля не только руководства страны, но и желание самой элиты что-то менять. В Казахстане, без параллельного введения общественного контроля над деятельностью бюрократического аппарата, при формировании таких агентств, всегда есть риск появления новой закрытой «вещи в себе», которая активно присоединится к производству своей собственной пены.

Комментарии

Оставьте Ваш комментарий...





  • Реклама


MAXCACHE: 0.37MB/0.00033 sec