Оптимальная модель лоббистской деятельности в Казахстане

Май 29, 2010
Brain Storming  ·    

Досым Сатпаев

Для меня как для политолога, лоббистская деятельность, в первую очередь, представляет интерес как один из способов политической коммуникации. При этом под лоббизмом я понимаю целенаправленное воздействие на институты политической власти со стороны социальных, политических и экономических акторов с целью защиты и реализации своих интересов.

В то же самое время, позитивная или негативная роль лоббистской деятельности зависит от нескольких важных моментов:

1. Особенность политической системы

- открытая или закрытая

Специфика политической системы воздействует на всю структуру групповой политики, ее формы и методы, количество и качество существующих точек доступа, состав, иерархию и целевые установки различных групп давления, а также определяет дальнейшие перспективы развития сферы функционирования заинтересованных групп.

Открытая политическая система характеризуется:

1.    наличием большого количества каналов политической коммуникации, которые повышают качество государственного управления. К таким каналам относятся (политические партии, профсоюзы, НПО, СМИ, лоббистские группы давления и др.). Как видим, группы давления лишь один из инструментов взаимодействия с институтами политической власти.   

2.     эффективная работающая система сдержек и противовесов на всех уровнях государственной власти, не позволяющая монополизировать те или иные процессы принятия политических и иных решений, в том числе связанные с перераспределением ресурсов (финансовых, административных, силовых или информационных).

Кстати, только при открытой и активно взаимодействующей с внешней средой политической системе, лоббизм совершил эволюцию от коррупции к информации.

 

2.             Развитость партийной системы и институтов гражданского общества

Вообще, стоит отметить тот факт, что в Казахстане сложился странный порядок вещей. Де-юре мы имеем юридически закрепленную партийную систему, состоящую из нескольких партийных образований  функционально, скорее, относящихся к квазипартиям, но де-факто их влияние на политическую жизнь республики минимально, за исключением «Нур Отан». И наоборот, что касается различных групп давления, действующих в коридорах власти, то де-факто их влияние на процесс принятия политических решений может быть серьезным. Но сами казахстанские лобби не прошли правовой институционализации и до сих пор действуют во внеправовом пространстве. То есть с юридической нормативно-правовой точки зрения, лобби, как явление политической жизни, в Казахстане не существует. Хотя в политических условиях Казахстана мы можем наблюдать угрожающую тенденцию повышения асоциальной активности этих специфических, неофициальных участников политического процесса действующих в основном за кулисами политической сцены, во внеправовом пространстве, не выполняя свою главную роль – роль социального посредника.  Кстати, видный исследователь партийной системы Е.Шаттшнейдер считал, что чем слабее функционирование партийной системы, тем мощнее становится влияние групп давления. И, наоборот, если партии осуществляют свои полномочия эффективно, то они способны свести воздействие этих групп до минимума, если не к нулю.

 

 

3. Основной состав субъектов лоббистской деятельности

В политической системе Казахстана, действуют группы давления, часть из которых являются наследниками советских институциональных групп прошедших трансформацию в новую форму корпоративно-плюралистических отношений и «новые» группы получившие развитие в условиях становления рыночных механизмов. Хотя, в основном, функционируют институциональные группы давления, представляющие собой части и звенья государственного аппарата или имеющего с ним корпоративные патрон-клиентные отношения.

Конечно, в западных политических системах также активно действуют мощные лоббирующие группы, в основном представляющие интересы крупного бизнеса, которые предпочитают использовать классические каналы связи внутри самой системы, но все это происходит параллельно такой же активной деятельности институтов гражданского общества выступающих одними из ретрансляторов социальных интересов из внешней среды внутрь политической системы. В наших условиях, политическая информация перестает играть роль коррекции политического развития и повышения адаптивных способностей политической системы, так как превращается в орудие межгрупповой борьбы. Негативной спецификой постсоветского пространства является то, что, в большинстве случаях, социальные группы интересов здесь не могут быть группами давления, в то время как существующие группы давления очень часто не выражают социальные интересы. При этом казахстанские лоббирующие группы действуют в основном не в структуре законодательной, а в сфере исполнительной власти. Об этом говорят и результаты проведенного нами экспертного опроса еще 9 лет назад. На вопрос об основной специфики деятельности групп давления в Казахстане, большинство экспертов (40%) отметили именно место функционирования основной массы лоббирующих групп в коридорах исполнительной власти.

Кстати, в 1995 году Президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. Его действие распространилось на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти

 

4. Существующие правила политической игры

- какие способы политической коммуникации доминируют?

В политических условиях Казахстана, коммуникативных каналов между центром принятия решений и окружающей средой не так много, чтобы могла существовать нормальная циркуляции информации. Основные источники информации, коммуникационная сеть находятся внутри самой политической системы, куда следует отнести большинство казахстанских групп давления.

 

Две основные формы политической коммуникации

На данный момент, можно выделить две основные формы политической коммуникации характерные для постсоветских политических систем.

1.   Коммуникация посредством использования неформальных контактов (прямой или внутренний лоббизм). Посредником в таком виде коммуникации является человек, владеющий технологией «Know how» (знать как) + «Know who» (знать того, кто именно может быть полезен). Такой вид коммуникации активно используют институциональные группы давления, действующие внутри политической системы. Для многих социальных групп, находящихся вне политической системы, такой вид коммуникации практически недоступен.

2.   Коммуникация, осуществляемая через использование средств массовой информации (непрямой лоббизм). Давление на институты политической власти оказываются путем формирования благоприятного для заинтересованной группы общественного мнения. Частично, эта форма коммуникации используется различными социальными группами, но проблема заключается в том, что в большинстве случаях, существующие СМИ либо находятся под государственным контролем, либо являются инструментом в борьбе различных финансово-промышленных и политических элитных группировок. Последние сами нередко аппелируют к общественному мнению, но лишь для того, чтобы показать государственной власти реальную или мнимую поддержку общественностью своих инициатив.

 

Оптимальная модель лоббистской деятельности

 

Обсуждение этой модели имеет смысл, только, если мы ответим на несколько важных вопросов:

1.      Какой мировой опыт регулирования лоббистской деятельности мы изберем?

 

Англосаксонская традиция

Признает лоббизм, как явление политической жизни (не обязательно юридически, как в Великобритании).

Два основных тезиса:

1. «Контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых».

2. «Лоббировать в парламенте и министерствах - неотъемлемое право каждого».

 

Континентальная традиция

- отсутствует закон о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность  (Германия).

- лоббизм запрещен в органах законодательной власти (Франция).

Но запрет лоббизма не означает его отрицания. В Западной Европе лоббизм имеет несколько иную форму, так как многие европейские страны имели более четкую и структурированную партийную системы, чем в США, где двухпартийная система даже не была закреплена в Конституции, а традиционное отсутствие партийной дисциплины создавало почву для появления различных внутри- и межпартийных группировок. Исторические политические парламентские партии Европы играли более активную и постоянную роль политических субъектов в политической жизни, чем партии США, которые заявляли о себе лишь только в период избирательных кампаний. Все это способствовало тому, что европейские лобби предпочитали действовать через политико-партийные каналы, часто сращиваясь с партиями и бюрократическими группировками.

 

2.      К чему приведет запрет лоббистской деятельности в Казахстане?

Сохранится существующий статус-кво, при котором теневые группы давления никуда не денутся. По сути, для некоторых из них принятие или не принятие такого закона большой роли не играют.

 

3.      Если закон о регулировании лоббистской деятельности принимать, то какая у него должна быть конечная цель?

 

Два подвопроса:

Борьба с коррупцией в виде теневой лоббистской деятельности?

Надо быть реалистами и понимать, что закон не панацея.

Во-первых, его принятие не приведет к исчезновению теневого лоббизма и не выведет на свет все группы давления.

Во-вторых, нет смысла дублировать другие законы. Например, закон «О национальной безопасности Республики Казахстан» или закон «О борьбе с коррупцией».

В-третьих,  одним из существенных недостатков является то, что сфера действия данного законопроекта распространяется только на законодательную ветвь, несмотря на, то, что коррупционных правонарушений больше в структурах исполнительной вертикали. К тому же правом законодательной инициативы обладают не только депутаты.

 

Расширение демократического участия?

Именно это должно быть главной целью принятия закона о регулировании лоббистской деятельности. Именно с этих позиций надо оценивать содержательную часть любого проекта данного закона, который должен создать основу для появления в Казахстане правовых основ для социального лоббирования. Под этим термином я понимаю процесс целенаправленного воздействия на институты политической власти со стороны НПО и тех социальных организаций, которые выражают те или иные не групповые, а общественные интересы. В США их называют «promotional group».

 

Значимость принятия такого закона будет заключаться в следующем:

1. Впервые будет признан сам факт существования лоббизма, как явления политической жизни Казахстана.

2.  Позволит ввести процесс лоббирования в правовые рамки.

3.  Даст толчок к созданию передаточного звена между государством и обществом в виде заинтересованных, дифференцированных групп из сферы гражданских инициатив.

4. Увеличится число косвенных политических субъектов и появится дополнительный канал коммуникации между властью и обществом.

5.  Будет частично преодолено неравенство в возможности представлять и отстаивать свои интересы со стороны разных субъектов.

 

 

Основные недостатки казахстанского законопроекта

«О лоббировании»

 

1. Сфера действия данного законопроекта распространяется только на законодательную ветвь, несмотря на то, что большинство лоббирующих групп действует в структурах исполнительной вертикали.

 

2. Смысловое противоречие

Статья 1, пункт 1. «Лоббистская деятельность замыкается на участие в законотворческой деятельности в рамках парламента».   В свою очередь в статье 3, в пункте 1 говорится о том, что не допускается осуществление лоббистской деятельности в иных государственных органах. О каких органах может идти речь, если лоббистская деятельность по определению изначально замыкается только на законодательной ветви власти. Следовательно, проталкивание своих интересов в исполнительной ветви власти (в том числе и на региональном уровне) юридически к лоббированию никакого отношения не имеет. Но в парламенте решения принимаются коллегиально и здесь еще можно найти баланс интересов в соответствии с процедурой, а на разных уровнях  исполнительной власти у руководителя того или иного государственного органа остается право принятия единоличного решения.

 

3. Я вижу попытку сформировать в Казахстане некую форму корпоративизма.

Чтобы не быть голословным приведу научное объяснение этого понятия. «Корпоративизм, как социальная теория, подчеркивает привилегированное положение некоторых заинтересованных групп в отношениях с государством и оказывающих значительное влияние на формулирование и реализацию государственной политики». В этом законе роль таких групп отведена объединению юридических лиц. Кстати непонятно почему их должно быть не менее 10? 

4. Четко неопределенно партийное лоббирование? в случае увеличения количества политических партий в парламенте.

 

5.      Закон берет под контроль только внешних лоббистов в лице негосударственных объединений юридических лиц.

Хотя здесь можно согласиться с г-ом Ж.Н. Баишевым (имел опыт работы Представителем Президента Республики Казахстан в Сенате Парламента РК), который считает, что в мировой практике все большее значение приобретает категория «встроенных лоббистов» - депутатов, входящих в состав законодательного органа и при любых обстоятельствах лоббирующих специфические, профессиональные интересы определенной категории. Следовательно, в законопроекте необходимо уделить значительное внимание такому понятию как «конфликт интересов».

Например, в Великобритании член Парламента должен сообщать о своих интересах:

а) внося их в ежегодно публикуемый Register of Interests (впервые создан в 1974 г.);

б) открыто заявляя о своём интересе при выступлениях на тему, непосредственно затрагивающую этот интерес.

 

Рекомендации

 

1.  Надо расширить определение лоббистской деятельности, не замыкая ее только на уровне законодательной ветви власти. Более приемлемое определение есть в проекте Закона РК  «О лоббировании законодательных актов», который рассматривался в марте 2000 года.

«Лоббирование есть, установленная настоящим Законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, деятельность лоббистов (лоббирующей организации) с целью оказания влияния на разработку, обсуждение и принятие проектов законодательных актов, а также внесения изменений и дополнений или признания утратившим силу действующих законодательных актов Республики Казахстан».

 

2. Необходимо учесть  два вида лоббистской деятельности:

- воздействие на работников аппарата Правительства, Парламента, Администрации Президента, готовящих заключения специалистов-профессионалов по проектам законодательных актов;

- воздействие на Правительство, Министерство юстиции, другие министерства и ведомства, с тем чтобы нужная позиция шла от Правительства на стадии разработки законопроекта в так называемом правительственном варианте.

Следовательно, действие Закона должно распространяться не только на депутатов, а на всех государственных служащих и субъектов лоббистской деятельности.

 

3. Необходимо увеличить список субъектов лоббистской деятельности.

Два варианта:

- проект Закона РК  «О лоббировании законодательных актов» (2000 г.)

«Лоббист (лоббирующая организация) - граждане или юридические лица Республики Казахстан, осуществляющие в установленном законодательном порядке лоббирование от имени клиента и в его интересах, а также от своего собственного имени в собственных интересах в случае соответствия требованиям, предъявляемым к лоббистам (лоббирующим организациям)».

- Субъекты лоббистской деятельности - «негосударственные юридические лица Республики Казахстан, осуществляющие в установленном законодательном порядке лоббирование от имени клиента и в его интересах, а также от своего собственного имени в собственных интересах в случае соответствия требованиям, предъявляемым к лоббистам (лоббирующим организациям).

 

4. Необходимо конкретизировать те виды действий, которые не подпадают под понятие «лоббизм», чтобы избежать произвольных толкований.

 

5. Конкретизировать отчеты субъектов лоббистской деятельности, а именно указывать:

- сумму и цели выделенных на расходы средств;

- лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Тэги:

Комментарии

Оставьте Ваш комментарий...





  • Реклама